Congresso degli Stati Uniti:
Domande principali
Che cos'è il Congresso degli Stati Uniti e come è strutturato?
Il Congresso è l’organo legislativo del Governo federale degli Stati Uniti, istituito dall’Articolo I della Costituzione e operativo dal 1789. È strutturato secondo il principio del bicameralismo, articolandosi in due Camere distinte per composizione e funzione: la Camera dei Rappresentanti, con 435 membri eletti ogni due anni su base proporzionale alla popolazione degli Stati, e il Senato, con 100 membri, due per ciascuno dei cinquanta Stati, eletti per un mandato di sei anni rinnovato per un terzo ogni biennio. Una proposta di legge diventa legge se è approvata allo stesso modo, in entrambi i rami del Congresso.
Perché i Padri Fondatori scelsero il bicameralismo?
La struttura a due Camere nacque da un’aspra disputa alla Convenzione di Philadelphia tra gli Stati più popolosi, che rivendicavano una rappresentanza proporzionale alla popolazione (Virginia Plan), e gli Stati meno popolosi, che pretendevano parità di rappresentanza indipendentemente dalla popolazione (New Jersey Plan). La soluzione, approvata il 16 luglio 1787 su proposta dei delegati del Connecticut e nota come Grande Compromesso o Compromesso del Connecticut, istituì una Camera basata sulla popolazione e un Senato fondato sulla parità assoluta tra Stati, riservando inoltre alla Camera l’iniziativa esclusiva sulle leggi fiscali.
Quali sono i poteri fondamentali del Congresso?
L’Articolo I, Sezione 8, della Costituzione enumera i poteri espressi del Congresso, tra cui il potere della borsa — il controllo esclusivo su tassazione, debito e spesa federale —, la Commerce Clause, che consente di regolare il commercio interstatale e internazionale, e il potere di dichiarare guerra, distinto dal ruolo del Presidente quale Comandante in Capo. A questi poteri testuali si aggiungono i cosiddetti poteri impliciti, fondati sulla Elastic Clause e riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte Suprema a partire dalla sentenza McCulloch v. Maryland del 1819, che ha ampliato notevolmente la sfera d’azione legislativa del Congresso oltre il dettato letterale della Costituzione.
Che ruolo hanno le commissioni permanenti nel funzionamento del Congresso?
Le commissioni permanenti, organizzate per materia, costituiscono la sede effettiva in cui i disegni di legge vengono redatti, discussi nelle audizioni e spesso definitivamente accantonati prima ancora di raggiungere il voto d’aula.
Quando, nell’estate del 1787, i delegati alla Convenzione di Philadelphia si accordarono sul testo della nuova Costituzione, scelsero di collocare l’organo legislativo — il Congresso — nell’Articolo I, prima ancora di definire i poteri del Presidente, disciplinati nell’Articolo II, e quelli della Magistratura federale, oggetto dell’Articolo III. Questa sequenza rappresenta l’impatto diretto della teoria repubblicana dominante nel pensiero politico americano del tardo Settecento. Nella tradizione whig, ereditata dall’esperienza coloniale, l’assemblea rappresentativa era considerata l’espressione più immediata e legittima della sovranità popolare, e dunque il fulcro naturale attorno a cui organizzare l’impianto istituzionale della nuova Repubblica.
Indice
La primazia dell’Art. I
Le tredici colonie avevano combattuto la guerra d’indipendenza proprio in nome del principio “no taxation without representation”, contestando l’autorità di un Parlamento londinese privo di loro rappresentanti eletti; era dunque naturale che, nel disegnare il nuovo ordine costituzionale, i Padri Fondatori attribuissero al potere legislativo una preminenza concettuale rispetto all’esecutivo, quest’ultimo storicamente associato, nell’immaginario politico dell’epoca, al rischio dell’arbitrio monarchico e tirannico contro cui la Rivoluzione era stata condotta.
Questa impostazione trova conferma testuale nell’Articolo I, Sezione 1, della Costituzione, che stabilisce come «Tutti i poteri legislativi qui conferiti saranno demandati a un Congresso degli Stati Uniti, che sarà composto da un Senato e da una Camera dei Rappresentanti.».
La formula bicamerale venne adottata a seguito di un compromesso politico necessario per conciliare interessi profondamente contrapposti tra gli Stati membri della futura unione, in particolare tra quelli di maggiori e minori dimensioni demografiche. Il bicameralismo risolveva simultaneamente due esigenze distinte, ma complementari. In primo luogo, esso costituiva un meccanismo di moderazione istituzionale: sottoponendo ogni proposta legislativa al vaglio successivo di due assemblee elette con criteri, tempistiche e sensibilità politiche differenti, si intendeva evitare che decisioni affrettate o dettate da entusiasmi popolari passeggeri potessero tradursi immediatamente in legge. In secondo luogo, il sistema a due Camere permetteva di bilanciare due principi di rappresentanza in tensione tra loro: quello demografico, che privilegiava gli Stati più popolosi, e quello della parità tra le entità statali, che tutelava gli Stati più piccoli dal rischio di essere sistematicamente sovrastati. Questa architettura duale, concepita più di due secoli fa come soluzione a un contingente problema negoziale, è rimasta l’elemento strutturale più caratteristico e duraturo del sistema legislativo degli Stati Uniti, condizionando ancora oggi profondamente il modo in cui le decisioni pubbliche vengono elaborate a livello federale.
Il Grande Compromesso: Camera contro Senato
La struttura bicamerale del Congresso nacque dunque da un’aspra e prolungata disputa circa le visioni contrapposte della rappresentanza politica. Gli Stati più popolosi, riuniti attorno alla proposta nota come Virginia Plan, sostenevano che la rappresentanza in entrambe le Camere del futuro Congresso dovesse essere proporzionale alla popolazione di ciascuno Stato, secondo un principio democratico elementare. Gli Stati meno popolosi, al contrario, temevano che un simile impianto li avrebbe relegati a un ruolo politicamente marginale, sistematicamente sovrastati dalle decisioni degli Stati maggiori; essi proposero pertanto, con il cosiddetto New Jersey Plan, che ogni Stato disponesse di un numero identico di rappresentanti, indipendentemente dalla propria popolazione. Lo stallo tra le due posizioni minacciò concretamente di far fallire l’intera Convenzione, finché, il 16 luglio 1787, l’assemblea approvò, con margine ristrettissimo, la soluzione mediana proposta dai delegati del Connecticut Roger Sherman e Oliver Ellsworth, passata alla storia come Grande Compromesso o Compromesso del Connecticut. Tale accordo istituì due Camere fondate su criteri di rappresentanza opposti e reciprocamente compensativi: una, la Camera dei Rappresentanti, basata sulla popolazione di ciascuno Stato; l’altra, il Senato, fondata sul principio della parità assoluta tra Stati, indipendentemente dalla loro estensione territoriale o demografica. Il compromesso previde inoltre, come contropartita concessa agli Stati più popolosi in cambio dell’accettazione della parità senatoriale, che i disegni di legge relativi alla raccolta di entrate fiscali dovessero avere origine esclusivamente alla Camera, in continuità con la tradizione costituzionale britannica secondo cui il potere di imporre tributi doveva risiedere nel ramo parlamentare più direttamente responsabile verso l’elettorato.
Una celebre metafora, la cui attribuzione storica a Thomas Jefferson e George Washington resta peraltro incerta e probabilmente apocrifa, ma che continua a circolare come sintesi didattica efficace, paragona la Camera dei Rappresentanti a una tazza di tè bollente e il Senato al piattino su cui il tè viene versato per raffreddarsi prima di essere finalmente bevuto. L’immagine cattura la funzione moderatrice attribuita al Senato nei confronti della più immediata sensibilità politica della Camera: il mandato biennale dei Rappresentanti li tiene costantemente esposti al giudizio dell’elettorato, imponendo loro un orizzonte temporale ravvicinato e una particolare attenzione alle oscillazioni congiunturali dell’opinione pubblica, mentre il mandato senatoriale di sei anni, rinnovato peraltro per un solo terzo ogni due anni, garantisce una continuità istituzionale che sottrae, almeno parzialmente, il Senato alle pressioni elettorali di breve periodo. Questa distinzione temporale, unita alla diversa base elettorale — distretti relativamente circoscritti per la Camera, l’intero territorio dello Stato per il Senato — spiega perché le due Camere tendano storicamente a produrre dinamiche politiche differenti, con la Camera più incline a riflettere rapidamente gli umori dell’elettorato e il Senato più orientato, almeno nel disegno originario, verso una deliberazione distesa nel tempo.
I poteri costituzionali enumerati e impliciti
L’Articolo I, Sezione 8, della Costituzione elenca in modo analitico i poteri esplicitamente conferiti al Congresso, poiché derivano direttamente dal testo costituzionale senza necessità di mediazione interpretativa. Tra questi, il più rilevante dal punto di vista pratico è probabilmente il cosiddetto “potere della borsa”, ossia il controllo esclusivo che il Congresso esercita sulla tassazione, sul debito pubblico e sulla spesa federale. La Sezione 8 attribuisce infatti al Congresso il potere di «istituire e riscuotere tasse, dazi, imposte e accise», mentre la Sezione 9 dello stesso Articolo stabilisce, nella cosiddetta Appropriations Clause, che nessuna somma può essere prelevata dal Tesoro pubblico se non in conseguenza di appropriazioni stabilite per legge. Questi due poteri, combinati con la previsione secondo cui le leggi relative alle entrate fiscali devono necessariamente avere origine alla Camera, costituiscono nel loro insieme lo strumento di controllo più incisivo e concreto a disposizione del Congresso nei confronti dell’azione dell’Esecutivo, poiché nessuna politica presidenziale, per quanto ambiziosa, può essere realizzata senza il finanziamento che solo il Legislativo può stanziare.
Un secondo potere di importanza fondamentale è la cosiddetta Commerce Clause, che attribuisce al Congresso la facoltà di regolare il commercio con le nazioni estere, tra i diversi Stati dell’unione e con le tribù indiane. Il significato pratico di questa clausola, apparentemente circoscritto, si è progressivamente ampliato nel corso della storia costituzionale statunitense attraverso un’importante evoluzione giurisprudenziale. Già nel 1824, con la sentenza Gibbons v. Ogden, la Corte Suprema presieduta dal Chief Justice John Marshall interpretò in senso estensivo il concetto di “commercio”, ricomprendendovi non soltanto lo scambio di merci in senso stretto ma anche la navigazione tra Stati, stabilendo il principio secondo cui la legislazione federale in materia commerciale prevale su quella statale contrastante. Nel corso del Novecento, e in particolare a partire dagli anni Trenta, la giurisprudenza della Corte Suprema ha ulteriormente ampliato la portata della Commerce Clause, rendendola il fondamento giuridico di gran parte della legislazione federale in ambito economico e sociale, dalla regolazione del lavoro alla tutela dei diritti civili.
Il testo costituzionale attribuisce inoltre al Congresso, e non al Presidente, il potere formale di dichiarare guerra. Tuttavia, all’Articolo II, Sezione 2, la Costituzione attribuisce al Presidente l’incarico di Comandante in Capo delle forze armate. Secondo il disegno originario dei Padri Fondatori, la decisione politica di avviare formalmente uno stato di guerra doveva spettare all’organo più direttamente rappresentativo della volontà popolare, mentre la direzione operativa delle forze armate, una volta che il conflitto fosse stato autorizzato, sarebbe naturalmente ricaduta sull’Esecutivo, in virtù della maggiore rapidità decisionale e unità di comando che la conduzione delle operazioni militari richiede. Nella prassi contemporanea, tuttavia, questa distinzione si è progressivamente attenuata: gli Stati Uniti non hanno formalmente dichiarato guerra dalla Seconda Guerra Mondiale, ricorrendo invece, nei successivi conflitti, ad autorizzazioni statutarie all’uso della forza militare che, pur richiedendo comunque un intervento del Congresso, non assumono la forma solenne prevista dal testo costituzionale.
Occorre infine dedicare particolare attenzione alla cosiddetta Elastic Clause, o “clausola necessaria e appropriata”, contenuta nell’ultima disposizione della Sezione 8. Questa clausola attribuisce al Congresso il potere di «fare tutte le leggi che siano necessarie e appropriate» per l’esecuzione dei poteri espressamente enumerati e di ogni altro potere che la Costituzione conferisce al Governo federale. È essenziale sottolineare che tale disposizione non elenca poteri specifici e determinati, ma costituisce piuttosto il fondamento giuridico generale su cui si è progressivamente sviluppata la dottrina dei cosiddetti poteri impliciti del Congresso: poteri, cioè, non esplicitamente scritti nel testo costituzionale ma dedotti per via interpretativa dalla giurisprudenza della Corte Suprema. La decisione che meglio illustra questo meccanismo resta la storica sentenza McCulloch v. Maryland del 1819, nella quale la Corte, sempre sotto la presidenza di John Marshall, riconobbe la costituzionalità dell’istituzione di una Banca centrale federale — funzione non menzionata dal testo costituzionale — proprio in virtù della clausola necessaria e appropriata, formulando il principio secondo cui ogni mezzo legittimo, appropriato e non espressamente vietato dalla Costituzione, purché ragionevolmente collegato all’esercizio di un potere enumerato, deve considerarsi costituzionalmente ammissibile. Questa pronuncia ha fornito, da allora, la base argomentativa per un’espansione significativa e duratura dei poteri legislativi del Congresso, ben oltre il perimetro letterale dell’Articolo I.
La macchina interna: leadership e commissioni
L’Articolo I, Sezione 2 pone al vertice della Camera dei Rappresentanti lo Speaker della Camera. La Costituzione non specifica in alcun modo le funzioni concrete di tale carica e dunque i suoi compiti si sono consolidati attraverso la prassi e le consuetudini parlamentari nel corso di due secoli. Lo Speaker riunisce in sé, in un’unica figura, ruoli che in altri sistemi parlamentari sarebbero tenuti distinti: è al contempo il Presidente formale dell’assemblea, incaricato di dirigere i lavori d’aula, il leader politico della maggioranza di partito, e il vertice amministrativo dell’intera Camera. A questa già rilevante concentrazione di potere si aggiunge un’ulteriore dimensione istituzionale di primo piano: per previsione della legge sulla successione presidenziale approvata nel 1947, lo Speaker occupa il secondo posto nella linea di successione alla Presidenza degli Stati Uniti, immediatamente dopo il Vicepresidente, precedendo così qualsiasi membro del Governo federale.
Il Senato presenta invece una dinamica di leadership sensibilmente diversa. Il suo Presidente formale è, per previsione costituzionale, il Vicepresidente degli Stati Uniti, che tuttavia esercita tale funzione in modo quasi esclusivamente cerimoniale, presenziando raramente ai lavori ordinari dell’assemblea e potendo esprimere un voto soltanto in caso di parità perfetta tra i senatori. La figura di reale rilievo politico all’interno del Senato è il Senate Majority Leader, il leader della maggioranza, carica priva di qualsiasi fondamento nel testo costituzionale e sviluppatasi esclusivamente per via di prassi politica tra la fine del XIX secolo e i primi decenni del XX. È questa figura a determinare concretamente l’agenda legislativa del Senato, a decidere quali proposte di legge portare in aula e in quale ordine, e a coordinare le strategie della maggioranza di partito: la sua influenza sull’effettivo funzionamento dell’istituzione risulta, nella prassi consolidata, di gran lunga superiore a quella del presidente formale dell’assemblea.
Un ruolo fondamentale lo hanno le commissioni parlamentari, organizzate per diverse materie. In queste sedi vengono scritti i disegni di legge nel dettaglio e avvengono le audizioni di esperti, tecnici o portatori di interesse che vengono ascoltati al fine di produrre e migliorare il testo di una legge. Le Commissioni possono essere usate anche al fine di rimandare a data da destinarsi la discussione di una legge a cui ci si vorrebbe opporre. Alla Camera dei Rappresentanti, uno degli strumenti di ostruzionismo che utilizza il partito di minoranza riguarda proprio le commissioni. Tramite una mozione, chiamata Motion to Recommit, si rinvia in Commissione un testo di legge per evitarne la discussione e la votazione in plenaria. La mozione dev’essere approvata con la maggioranza semplice dei presenti. Tuttavia, il grande utilizzo che ne faceva il partito di minoranza ha portato la Camera, nel 2021, di limitarne ulteriormente la possibilità di presentazione di tali mozioni con indicazioni vincolanti.
Altre volte, invece, è la maggioranza che propone una Motion to Recommit: ad esempio quando si raggiunge un accordo che preveda la messa in discussione in plenaria di una legge per facilitarne un’altra, la maggioranza possa decidere di bloccarne la messa ai voti, rinviando la legge alla Commissione di riferimento. Poiché i Presidenti delle Commissioni sono del Partito di maggioranza, accade spesso che non ci sia la volontà politica di portarla avanti e discuterla.
Le commissioni parlamentari si dividono in quattro categorie: le standing committe che sono le commissioni permanenti, come quella sui Servizi Armati, la Commissione Affari Esteri o la Commissione Commercio. Ci sono poi delle Commissioni particolari che vengono istituite con una legge ad hoc che spesso vengono istituite con la funzione di inchiesta su un determinato aspetto e sono chiamate Select Committee o Special Committee. Le norme che istituiscono le Commissioni includono anche le clausole su come i membri di queste Commissioni sono scelti. Un esempio in questo senso era la Commissione sulle Attività Antiamericane Autorizzata per Investigare la Propaganda Nazista e Altre Attività di Propaganda, istituita tra il 1934 e il 1937 per affrontare la propaganda in epoca pre-bellica. Una volta che lo scopo dell’inchiesta è stato concluso, di norma queste commissioni vengono sciolte. Non di rado, però, alcune di queste commissioni vengono rinnovate ad ogni Congresso: è il caso della Commissione sull’Intelligence che formalmente è una Select Committee on Intelligence tanto alla Camera quanto al Senato.
Inizialmente, poiché il Congresso non prevedeva delle commissioni permanenti, tutte le commissioni erano delle Select Committee. Diverse Commissioni con questa dicitura, infine, sono state poi trasformate in commissioni permanenti, ad esempio la stessa Commissione sulle Attività Antiamericane Autorizzata per Investigare la Propaganda Nazista e Altre Attività di Propaganda è stata poi rinnovata di Congresso in Congresso e nel 1945 è diventata una Commissione permanente, denominata sulle Attività Anti-Americane, che si concentrava, in particolar modo, sulle attività comuniste negli Stati Uniti.
La terza tipologia di commissione sono le Joint Committee, commissioni congiunte i cui membri sono i membri sia della Camera dei Rappresentanti che del Senato. Al momento esistono quattro Commissioni Congiunte. Generalmente non hanno né uno scopo legislativo né di indagine, ma hanno il compito di supervisionare alcuni ambiti della vita parlamentare o di condurre degli studi. Ad esempio la Commissione Congiunta sulla Stampa ha il compito di supervisionare la stampa dei documenti del Congresso, mentre la Commissione Congiunta sulla Tassazione ha il compito di studiare come rendere più equo il sistema fiscale.
C’è infine una quarta commissione, chiamata Conference Committee che si riunisce quando Camera e Senato approvano due proposte di legge differenti sullo stesso tema. La Commissione può essere convocata per appianare tali differenze. Il meccanismo, tuttavia, non viene utilizzato spesso e genericamente quello che avviene è che una delle due camere si adegua al testo approvato dall’altra.
Il percorso legislativo e gli ostacoli procedurali
Il processo attraverso cui una proposta di legge (la cosiddetta Bill) viene trasformata in legge vigente (denominata Act) richiede secondo l’Articolo I, Sezione 7, della Costituzione l’approvazione in forma testualmente identica da parte di entrambe le Camere del Congresso e la successiva promulgazione presidenziale. Questo percorso, per quanto lineare nella sua descrizione formale, risulta in realtà attraversato da una serie di meccanismi procedurali che consentono a minoranze anche numericamente ristrette di ostacolare, ritardare o addirittura impedire definitivamente l’azione della maggioranza, in particolare all’interno del Senato, dove le regole procedurali tutelano tradizionalmente in modo più marcato i diritti della minoranza rispetto a quanto avviene alla Camera.
Il fenomeno più caratteristico e discusso in questo ambito è il cosiddetto filibuster, ossia la forma di ostruzionismo parlamentare tipica del Senato, resa possibile dall’assenza, in questa camera, di limiti generali alla durata del dibattito prima del voto: a differenza della Camera dei Rappresentanti, dove i regolamenti consentono di limitare rigidamente i tempi di discussione, un singolo senatore, o un gruppo coordinato di senatori appartenenti alla minoranza, può in linea di principio prolungare indefinitamente la discussione su un provvedimento, impedendo di fatto che esso venga sottoposto al voto finale. Per interrompere questa forma di ostruzionismo e procedere finalmente al voto, occorre invocare la cosiddetta cloture, procedura disciplinata dalla Regola XXII del regolamento del Senato. Introdotta per la prima volta nel 1917, in seguito alle frustrazioni causate da un filibuster che aveva impedito l’approvazione di misure ritenute urgenti in un contesto di guerra, la Regola XXII richiedeva originariamente il voto favorevole di due terzi dei senatori presenti per chiudere il dibattito; nel 1975, tale soglia fu ridotta ai tre quinti dell’intero Senato, corrispondenti a 60 senatori su 100, soglia che resta ancora oggi la regola generale per la maggior parte dei provvedimenti legislativi ordinari, sebbene esistano eccezioni rilevanti, introdotte più recentemente, per le nomine presidenziali e per alcune modifiche procedurali interne, che richiedono soltanto la maggioranza semplice.
Le modifiche al regolamento che concernono la cloture sono avvenute anche di recente, sia nel 2013 che nel 2017, concernenti questa volta il numero di senatori necessari per approvare le nomine presidenziali. Nel 2013, l’allora Leader di Maggioranza Harry Reid, per superare l’ostruzionismo dei repubblicani sulle nomine presidenziali di Barack Obama per il proprio Gabinetto, abbassò la soglia di senatori da 60 a 50 per tutte le cariche esecutive e i tribunali di qualsiasi grado, con l’esclusione delle nomine per i giudici della Corte Suprema. Nel 2017, il Leader di Maggioranza Mitch McConnell del Partito Repubblicano, per superare l’ostruzionismo dei democratici sulla nomina di Neil Gorsuch come Giudice della Corte Suprema abbassò la soglia a 50 voti anche per le nomine della Corte Suprema.
Proprio a causa della difficoltà di raccogliere sessanta voti su questioni politicamente controverse, il Congresso ha sviluppato nel tempo una procedura speciale, denominata budget reconciliation, che consente di approvare al Senato provvedimenti di natura specificamente fiscale e di bilancio con la sola maggioranza semplice, aggirando così legalmente la soglia elevata imposta dalla cloture. Questa procedura, introdotta dal Congressional Budget Act del 1974, non costituisce tuttavia uno strumento di uso illimitato: il suo contenuto è infatti circoscritto da una regola procedurale nota come Byrd Rule, dal nome del senatore democratico Robert Byrd che ne promosse l’introduzione, la quale esclude dal provvedimento di riconciliazione ogni disposizione ritenuta “estranea” rispetto agli obiettivi propriamente fiscali del provvedimento medesimo, secondo criteri specifici elaborati nel corso dei decenni dalla prassi senatoriale. Questa combinazione di regole rende la reconciliation uno strumento politicamente prezioso, ma al tempo stesso tecnicamente vincolato, spesso oggetto di complesse controversie procedurali interne al Senato circa l’ammissibilità delle singole disposizioni.
Bisogna inoltre sottolineare che, fino al 2026, la reconciliation non è mai stata utilizzata per approvare le leggi di bilancio per finanziare il Governo. Le leggi di bilancio hanno una natura più bipartisan e si compongono di dodici testi normativi differenti ognuno delle quali finanzia una serie di aspetti ben specifici del Governo. La reconciliation viene utilizzata per finanziare delle priorità più care al partito di maggioranza. Ad esempio, nel 2017 e nel 2025 la reconciliation è stata utilizzata per approvare i tagli delle tasse volute dalle due Amministrazioni di Donald Trump, mentre nel 2022 è stata usata per approvare una legge di finanziamento delle energie rinnovabili voluta dall’Amministrazione Biden. A partire dal 2026, invece, la reconciliation è stata utilizzata anche per bypassare le normali trattative e negoziazioni tra repubblicani e democratici in fatto di finanziamento del Governo. Davanti allo stallo sul finanziamento del Dipartimento della Sicurezza Nazionale, il Partito Repubblicano ha adottato la reconciliation per interrompere le negoziazioni e stanziare i fondi per riaprire il dipartimento.
Una volta che un provvedimento abbia superato tutti questi ostacoli procedurali ed ottenuto l’approvazione di entrambe le Camere, esso viene trasmesso al Presidente per la firma. Qualora il Presidente decida di non firmarlo, esercitando il proprio potere di veto, il provvedimento viene restituito alla Camera d’origine accompagnato dalle relative obiezioni presidenziali. In questo caso, il Congresso dispone comunque della facoltà di annullare il veto presidenziale e rendere la legge comunque efficace, a condizione che essa venga nuovamente approvata, in entrambe le Camere separatamente, con il voto favorevole di almeno due terzi dei membri presenti e votanti: una soglia sufficientemente elevata da rendere l’annullamento del veto un evento politicamente non comune, che richiede generalmente un ampio consenso bipartisan raramente disponibile nell’attuale contesto di marcata polarizzazione politica.
Il Presidente può anche decidere di non firmare la legge, facendola entrare in vigore dopo un periodo di dieci giorni oppure, può esercitare il pocket veto, una particolare fattispecie che si verifica quando il Congresso non è in sessione e il Presidente decide di non promulgare la legge. Il pocket veto si verifica dopo dieci giorni di recesso del Congresso, con esclusione della domenica. In questo caso il Presidente non ha la necessità di esporsi, ponendo il veto e il Congresso non ha modo di procedere con un override.
Poteri esclusivi e funzioni di controllo (oversight)
Oltre alla funzione propriamente legislativa, il Congresso esercita un’ampia funzione di controllo sull’operato dell’Esecutivo. È importante precisare, a questo proposito, che tale potere di controllo non trova alcun fondamento testuale esplicito all’interno della Costituzione: esso deriva, per via di interpretazione giurisprudenziale elaborata dalla Corte Suprema — in particolare a partire dalla decisione McGrain v. Daugherty del 1927 — dal riconoscimento che per poter legiferare in modo informato ed efficace, il Congresso deve necessariamente poter raccogliere informazioni sull’effettivo funzionamento dell’apparato amministrativo federale.
Tale potere si concretizza nella facoltà delle commissioni congressuali di chiamare formalmente a testimoniare funzionari appartenenti all’Esecutivo, cittadini privati e rappresentanti di società private, così come di richiedere loro la produzione di documenti rilevanti per l’indagine in corso. Si tratta di un mandato di comparizione (subpoena). Il mancato adempimento a tale obbligo può condurre, in casi estremi, ad una richiesta di incriminazione per oltraggio al Congresso, denominata contempt of Congress. Ci sono tre fattispecie in cui la Camera può chiedere l’incriminazione di un individuo. La prima modalità, chiamata contempt inherent scarsamente usata in epoca moderna, vede la camera arrestare e detenere direttamente la persona incriminata. Una seconda modalità, oggi usata in modo preponderante è il contempt statutory: la camera dove si è tenuto l’oltraggio, vota a maggioranza semplice la richiesta che viene inoltrata al Dipartimento di Giustizia che dovrà decidere se procedere o meno con la presentazione davanti ad un gran jury per la formalizzazione delle accuse. Bisogna menzionare che nei casi in cui il Congresso abbia presentato una richiesta di incriminazione al Congresso per quei membri dell’Esecutivo che si rifiutavano di testimoniare sulle istruzioni del Presidente citando il privilegio esecutivo, il Dipartimento di Giustizia Infine, il civil contempt è contemplato solamente dal regolamento del Senato e prevede che l’aula dia mandato all’Avvocato del Senato di depositare una causa civile nei confronti di un individuo che non ha rispettato le richieste del Senato. Un tribunale federale può dare dunque ordine di rispettare le richieste del Senato e se l’ordine del tribunale venisse ignorato una seconda volta, si potrebbe procedere con un’incriminazione per oltraggio alla Corte
Un secondo ambito di poteri esclusivi, riservato specificamente al Senato e non condiviso con la Camera dei Rappresentanti, è quello dell’advice and consent, disciplinato dall’Articolo II, Sezione 2, della Costituzione, e articolato in due distinti campi di applicazione. Il primo riguarda la ratifica dei trattati internazionali negoziati dal Presidente con governi stranieri: la Costituzione richiede, per la ratifica definitiva di un trattato, il voto favorevole di almeno due terzi dei senatori presenti al momento della votazione, soglia particolarmente elevata che rende la ratifica di accordi internazionali complessi un’operazione politicamente delicata e non sempre agevole da conseguire. Il secondo campo riguarda invece la conferma delle nomine effettuate dal Presidente per le più alte cariche federali — giudici delle corti federali, inclusi i membri della Corte Suprema, membri del Governo, ambasciatori — per le quali è invece richiesta la sola maggioranza semplice dei senatori votanti, soglia più agevole ma comunque politicamente significativa, specialmente in periodi in cui il Senato è controllato da un partito diverso da quello del Presidente in carica.
Il meccanismo costituzionale più estremo attraverso cui il Congresso può esercitare la propria funzione di controllo sull’Esecutivo, e più in generale sui funzionari federali, è la procedura di impeachment, articolata dalla Costituzione in due fasi ben distinte, ciascuna affidata a una camera diversa del Congresso. Nella prima fase, la Camera dei Rappresentanti, che l’Articolo I, Sezione 2, definisce titolare del «potere esclusivo di impeachment», procede alla votazione dei cosiddetti articoli di incriminazione, approvati con la sola maggioranza semplice dei suoi membri: in questa fase, la Camera svolge una funzione concettualmente assimilabile a quella di un gran jury nel sistema processuale ordinario, limitandosi a valutare se sussistano elementi sufficienti per procedere formalmente all’accusa, senza tuttavia pronunciarsi sulla colpevolezza effettiva del funzionario coinvolto. Nella seconda fase, il Senato, che l’Articolo I, Sezione 3, designa come titolare del «potere esclusivo di giudicare tutti gli impeachment», celebra il vero e proprio processo. Qualora l’imputato sia il Presidente degli Stati Uniti in carica, il processo è presieduto dal Presidente della Corte Suprema: una previsione costituzionale specifica, motivata dalla necessità di evitare il conflitto d’interesse evidente che deriverebbe dall’affidare la presidenza del processo proprio al Vicepresidente, il quale, in caso di rimozione del Presidente, ne assumerebbe automaticamente le funzioni. La condanna finale, che comporta la rimozione immediata dalla carica, richiede il voto favorevole di almeno due terzi dei senatori presenti: una soglia estremamente elevata che, storicamente, ha reso la rimozione effettiva di un Presidente in carica un esito politicamente assai raro, mai verificatosi finora nella storia costituzionale statunitense.
Distorsioni e crisi del Congresso contemporaneo
Il funzionamento concreto del Congresso nell’epoca contemporanea risulta condizionato da alcuni fattori strutturali che ne hanno progressivamente alterato, secondo un’ampia parte della dottrina politologica, la capacità operativa rispetto al disegno originariamente immaginato dai Padri Fondatori nel 1787.
Il primo di questi fattori è il fenomeno noto come gerrymandering, che consiste nella deliberata manipolazione dei confini dei distretti elettorali della Camera dei Rappresentanti, operazione condotta periodicamente dalle legislature dei singoli Stati, competenti secondo la Costituzione in materia di ridisegno distrettuale successivo a ogni censimento decennale. L’obiettivo di tale manipolazione, praticata storicamente da entrambi i principali partiti politici quando ne hanno avuto l’opportunità, è quello di disegnare i confini distrettuali in modo tale da garantire seggi elettoralmente sicuri al partito che controlla il processo di redistricting, concentrando artificialmente l’elettorato favorevole all’avversario in un numero ridotto di distretti, oppure disperdendolo strategicamente tra più distretti in cui esso risulti comunque minoritario. Le conseguenze politiche di questa prassi si rivelano particolarmente significative: riducendo sensibilmente la competitività effettiva delle elezioni generali in un numero crescente di distretti, il gerrymandering tende a spostare il vero momento decisivo della competizione politica dalle elezioni generali alle elezioni primarie di partito, nelle quali, per la natura più ideologicamente omogenea dell’elettorato partecipante, risultano generalmente premiati i candidati con posizioni più marcatamente estreme rispetto all’orientamento dell’elettore mediano del distretto nel suo complesso.
Un secondo fattore strutturale, strettamente connesso al primo ma di portata più generale, è costituito dalla crescente polarizzazione politica tra i due principali partiti, e dal conseguente fenomeno del gridlock legislativo, termine con cui si designa la condizione di stallo istituzionale ricorrente che caratterizza il Congresso contemporaneo. Secondo un’ampia letteratura politologica sviluppatasi soprattutto a partire dagli ultimi decenni del Novecento, il Congresso si sarebbe progressivamente trasformato da un organo legislativo ad un organo di contrapposizione ideologica. Tale dinamica risulta particolarmente accentuata nelle situazioni di cosiddetto governo diviso, ossia quando la maggioranza in una o entrambe le camere del Congresso appartiene a un partito diverso da quello del Presidente in carica: in queste circostanze, l’approvazione di provvedimenti legislativi significativi diviene spesso estremamente difficoltosa, e l’attività del Congresso rischia di concentrarsi prevalentemente su funzioni di controllo e ostruzione reciproca piuttosto che su un’effettiva produzione normativa condivisa.
Un terzo ed ultimo elemento di crisi riguarda specificamente il rapporto tra il Congresso e l’Esecutivo in materia di politica militare e uso della forza armata. La War Powers Resolution, approvata dal Congresso il 7 novembre 1973, superando il veto opposto dal Presidente Richard Nixon, rappresenta il tentativo più significativo compiuto dal Legislativo nel secondo dopoguerra per riaffermare il proprio controllo costituzionale sulle operazioni militari condotte unilateralmente dall’Esecutivo, in diretta reazione al prolungato e controverso impegno militare statunitense nella guerra del Vietnam, condotto per anni senza che fosse mai stata emessa una formale dichiarazione di guerra da parte del Congresso.
La risoluzione impone al Presidente di notificare formalmente al Congresso, entro quarantotto ore, l’impiego di forze armate statunitensi in azioni di combattimento all’estero, e di ritirare tali forze entro un termine massimo di sessanta giorni, salvo che il Congresso stesso non autorizzi espressamente la prosecuzione dell’intervento militare oltre tale termine. La legge, inoltre, concede al Presidente trenta giorni di tempo per il rtiiro ordinato delle truppe. Nonostante questa previsione normativa apparentemente stringente, l’applicazione pratica della risoluzione si è rivelata, nel corso dei decenni successivi, storicamente limitata e politicamente contestata: i Presidenti succedutisi alla guida dell’Esecutivo, indipendentemente dall’appartenenza partitica, ne hanno costantemente messo in discussione la piena legittimità costituzionale, sostenendo che essa incida indebitamente sulle prerogative presidenziali quale Comandante in Capo, mentre il Congresso, dal proprio lato, ha raramente esercitato in modo determinato e coeso gli strumenti di richiamo previsti dalla norma stessa. Il risultato di questa dinamica è che il controllo legislativo effettivo sulle operazioni militari condotte dall’Esecutivo resta, nella prassi concreta, considerevolmente più debole di quanto il testo della risoluzione del 1973 avesse originariamente previsto, confermando come, anche in presenza di strumenti normativi espliciti, l’effettivo equilibrio tra i poteri dipenda in larga misura dalla volontà politica concreta degli attori istituzionali coinvolti.