Impeachment negli Stati Uniti

Il testo costituzionale e la genesi della clausola

Il testo costituzionale enuncia tre categorie di condotte idonee a fondare la rimozione: il treason (tradimento), la bribery(corruzione) e gli «altri alti crimini e illeciti» (other high Crimes and Misdemeanors). Mentre tradimento e corruzione sono nozioni relativamente definite – il tradimento è peraltro disciplinato anche dall’Articolo III, Sezione 3 – la terza categoria rimane volutamente aperta e indefinita nel testo, lasciando al Congresso e alla prassi il compito di «liquidare» nel tempo il significato della clausola.

La genesi di questa formulazione è documentata dai dibattiti della Convenzione costituzionale del 1787. In una fase avanzata dei lavori, il delegato della Virginia George Mason obiettò che limitare i presupposti dell’impeachment a «treason and bribery only» avrebbe lasciato scoperti «many great and dangerous offenses», inclusi tentativi di «subvert the Constitution». Mason propose inizialmente di aggiungere «maladministration», ma James Madison contestò che si trattava di un termine «too vague», che avrebbe reso il Presidente sostanzialmente dipendente dal gradimento del Senato («equivalent to a tenure during pleasure of the Senate»).

In risposta, Mason riformulò la propria proposta in «other high crimes & misdemeanors against the State», riprendendo una formula già presente nel diritto parlamentare inglese per la rimozione di funzionari esecutivi e giudiziari. La Convenzione accettò questa dizione con un voto di otto Stati contro tre, e un successivo comitato di revisione eliminò le parole «against the State», lasciando la definizione di «high crimes and misdemeanors» particolarmente aperta e suscettibile di interpretazione.

L’interpretazione dottrinale di «high Crimes and Misdemeanors»

La dottrina e i materiali congressuali concordano nel ritenere che l’espressione high Crimes and Misdemeanors non si limiti ai reati penalmente perseguibili, ma comprenda condotte che, pur non configurando necessariamente un crimine ordinario, ledono gravemente la fiducia pubblica e il corretto funzionamento delle istituzioni. In questa prospettiva, gli high crimes and misdemeanors sono stati interpretati come abusi gravi dei poteri d’ufficio, violazioni sistematiche dei doveri fiduciari inerenti alla carica, corruzione, negligenza colposa o dolosa nell’esercizio delle funzioni, e più in generale ogni comportamento che danneggi lo Stato e le istituzioni governative.

Alcuni autori sottolineano come la nozione ricalchi l’eredità del diritto parlamentare inglese, dove l’impeachment era diretto contro «misdeeds committed by public officials against the state», ossia offese politiche allo Stato più che reati comuni. I Federalist Papers, in particolare i numeri 65 e 66 di Alexander Hamilton, descrivono l’impeachment come uno strumento per punire «offenses which proceed from the misconduct of public men, or, in other words, from the abuse or violation of some public trust», definendoli come «political» in quanto «relate chiefly to injuries done immediately to the society itself».

Va tuttavia precisato che non esiste una definizione legislativa vincolante della clausola: il suo contenuto è stato plasmato dalle indagini e dalle relazioni delle commissioni della Camera, dai dibattiti congressuali e dalla prassi degli impeachment stessi, in un processo di «liquidazione» storica più che giurisprudenziale, dato che i tribunali ordinari si sono tradizionalmente astenuti dal sindacare nel merito le scelte del Congresso in materia. Questa «political question doctrine» ha lasciato al Congresso un margine di apprezzamento ampio, sebbene vincolato dalla soglia elevata dei due terzi al Senato.

Il caso di William Blount (1797‑1799)

Il primo esercizio del potere di impeachment nella storia degli Stati Uniti non riguardò un membro dell’Esecutivo o della magistratura federale, bensì un senatore: William Blount, del Tennessee. Il suo caso, sviluppatosi tra il 1797 e il 1799, non solo inaugurò la prassi dell’impeachment dinanzi al Congresso, ma sollevò anche questioni fondamentali circa l’ambito soggettivo della clausola costituzionale, in particolare circa la nozione di civil Officer of the United States e la conseguente assoggettabilità dei membri del Congresso a tale procedura.

La “Blount Conspiracy” e l’espulsione dal Senato

William Blount, già governatore del Territorio a sud dell’Ohio e poi uno dei primi senatori del Tennessee, fu coinvolto in quello che la storiografia ha convenuto di chiamare “Blount Conspiracy”. Nel 1797, il Presidente John Adams trasmise al Congresso una lettera e altri documenti che rivelavano un piano, elaborato da Blount insieme a un agente indiano, John Chisholm, e ad altri complici, per organizzare una spedizione militare contro i territori spagnoli della Louisiana e della Florida. Il disegno prevedeva il coinvolgimento di miliziani di frontiera e di tribù indigene (in particolare Cherokee e Creek), con il supporto britannico, al fine di strappare quelle province alla Spagna e farle passare sotto il controllo del Regno Unito.

Le motivazioni di Blount erano in larga misura economiche e geostrategiche: egli temeva che la Francia potesse ottenere dalla Spagna il controllo della Louisiana e del Mississippi, deprezzando così le ingenti proprietà terriere che possedeva nel Sud‑ovest; al contempo, contava che un passaggio di sovranità a favore della Gran Bretagna avrebbe garantito ai commercianti americani la libera navigazione del Mississippi e l’accesso al porto di New Orleans. Il piano violava palesemente la politica di neutralità degli Stati Uniti e il Neutrality Act del 1794, oltre a mettere a rischio le relazioni con la Spagna, con cui era stato appena concluso il trattato di Pinckney (1795), che regolava i confini e la navigazione fluviale.

Di fronte a queste rivelazioni, il Senato agì rapidamente: il 4 luglio 1797 adottò una risoluzione per sospendere Blount dalle funzioni senatoriali e il 5 luglio lo espulse con un voto di 25‑1, per “disloyalty to the United States”. L’espulsione, fondata sul potere disciplinare interno del Senato, precedette di due giorni l’impeachment vero e proprio, avviato invece dalla Camera.

L’impeachment e gli articoli di accusa

Il 7 luglio 1797, la Camera dei Rappresentanti votò, con 41 voti contro 30, una risoluzione per mettere in stato d’accusa Blount per “high crimes and misdemeanors”. Si trattava del primo esercizio del potere di impeachment da parte della Camera, in un contesto in cui alcuni rappresentanti avevano già espresso dubbi sulla possibilità di includere un senatore tra i soggetti passivi della clausola.

Solo in una fase successiva, il 25 gennaio 1798, la Camera approvò cinque articoli di impeachment, poi trasmessi al Senato. Gli articoli contestavano a Blount, tra l’altro, di aver conspirato per organizzare una spedizione militare ostile contro i domini spagnoli in violazione della neutralità statunitense e del Neutrality Act, e di aver cercato di indurre le nazioni Cherokee e Creek a iniziare ostilità contro la Spagna, compromettendo così gli obblighi derivanti dal trattato di Pinckney. La formulazione degli articoli ricalcava la logica della responsabilità per violazione di doveri pubblici e per condotte lesive degli interessi dello Stato, più che la configurazione di reati penali ordinari.

Il processo al Senato e la questione della competenza

Il processo dinanzi al Senato iniziò il 17 dicembre 1798, con Blount che si rifiutò di comparire, pur essendo rappresentato da avvocati. La difesa sollevò due eccezioni preliminari: in primo luogo, che un senatore non fosse un civil officer of the United States ai sensi dell’articolo II, Sezione 4, e quindi non fosse soggetto a impeachment; in secondo luogo, che, essendo già stato espulso e non ricoprendo più alcuna carica federale, Blount non potesse più essere considerato un “ufficiale” passibile di rimozione.

Il Senato, dopo aver ascoltato le argomentazioni, respinse il 10 gennaio 1799, con un voto di 14‑11, una mozione che dichiarava espressamente Blount un civil officer ai fini della Costituzione. Il giorno successivo, 11 gennaio 1799, con un identico scarto di 14‑11, il Senato adottò una risoluzione con cui dichiarava di non dover esercitare la propria giurisdizione sul procedimento e dispose il licenziamento dell’impeachment. L’ordine di archiviazione non specificava nel dettaglio le ragioni giuridiche della decisione, ma il voto sulla qualifica di civil officer lascia intendere che il Senato abbia ritenuto, in via sostanziale, che i membri del Congresso non rientrassero nella categoria dei soggetti passibili di impeachment.

Significato costituzionale del precedente Blount

Il caso Blount ha avuto un peso duraturo nella comprensione dell’impeachment sotto almeno due profili. In primo luogo, ha contribuito a consolidare l’orientamento secondo cui i membri del Congresso non sono civil Officers of the United States ai fini della clausola di impeachment, e pertanto non possono essere sottoposti a tale procedura; da allora, nessun membro del Congresso è più stato incriminato dalla Camera. In secondo luogo, ha alimentato il dibattito sulla possibilità di processare soggetti che abbiano già lasciato l’ufficio: la difesa di Blount aveva infatti insistito sulla sua condizione di ex senatore, e parte dei senatori che votarono per l’archiviazione potrebbero essere stati influenzati anche da questo argomento, pur in assenza di una motivazione esplicita.

La prassi successiva, in particolare nel caso Belknap (1876) e nel secondo impeachment di Donald Trump (2021), ha riproposto la questione della competenza del Senato a giudicare ex funzionari, mostrando come il precedente Blount resti un punto di riferimento, sebbene non definitivo, per la delimitazione dell’ambito soggettivo dell’impeachment.

Fase di incriminazione dinanzi alla Camera dei Rappresentanti

La procedura ha inizio nella Camera dei Rappresentanti, che esercita una funzione analoga a quella di un gran giurì politico. In via ordinaria, la commissione competente – tipicamente la House Judiciary Committee – conduce un’indagine preliminare (impeachment inquiry), raccoglie prove, sente testimoni e può tenere udienze pubbliche. La Camera può adottare una risoluzione che autorizza formalmente l’indagine (impeachment authorizing resolution), attribuendo alla commissione poteri investigativi supplementari, oppure può avviare l’istruttoria sulla base delle proprie regole interne.

Al termine dell’istruttoria, la commissione redige uno o più articles of impeachment, ciascuno dei quali descrive una specifica condotta addebitata all’ufficiale e la qualifica come rientrante nei presupposti costituzionali. Per legge interna e prassi consolidata, un articolo è approvato quando ottiene la maggioranza semplice dei membri della Camera presenti e votanti; una volta approvato anche un solo articolo, l’ufficiale è formalmente «impeached», cioè messo in stato d’accusa.

Dopo l’approvazione degli articoli, la Camera adotta risoluzioni per nominare un gruppo di managers (deputati incaricati di sostenere l’accusa nel processo senatoriale), per notificare al Senato l’avvenuta adozione degli articoli e per autorizzare i managers a preparare e condurre il processo. La Costituzione non prescrive nel dettaglio le modalità dell’indagine, lasciando alla Camera ampia discrezionalità regolamentare, esercitata attraverso risoluzioni e regole interne.

Fase processuale dinanzi al Senato

Il Senato detiene «the sole Power to try all Impeachments» e, una volta ricevuti gli articoli dalla Camera, si costituisce in Alta Corte di Giustizia (High Court of Impeachment). I senatori prestano giuramento o affermazione solenne e assumono il ruolo di giudici‑giurati, mentre la direzione del processo è affidata a un presidente (Presiding Officer). In tutti i casi di impeachment presidenziale, la Costituzione impone che a presiedere sia il Chief Justice della Corte Suprema, a differenza degli altri procedimenti, nei quali presiede di norma il Vicepresidente in quanto Presidente del Senato.

Il processo si svolge secondo regole approvate dal Senato, note come Rules of Procedure and Practice in the Senate when sitting on Impeachment Trials. Il Presiding Officer dirige tutte le forme di procedimento, può decidere su questioni di prova (rilevanza, materialità, ridondanza) e, se il Senato lo ordina, può nominare un comitato di senatori per ricevere prove e testimonianze in sede separata. Le argomentazioni sono presentate in aula dai managers della Camera e dai difensori dell’accusato; i senatori possono sottoporre domande per iscritto, che vengono lette dal Presiding Officer.

Il Senato può decidere di ammettere prove documentali, ascoltare testimoni e consentire arringhe delle parti. I testimoni sono esaminati prima dalla parte che li ha richiesti e poi contro‑esaminati dall’altra parte, secondo la regola XVII delle norme processuali senatoriali. Al termine, il Senato vota su ciascun articolo: la condanna richiede il concorso di almeno due terzi dei senatori presenti.

In caso di condanna anche su un solo articolo, l’ufficiale è automaticamente rimosso dall’ufficio; il Senato può poi, con votazione separata a maggioranza semplice, disporre l’interdizione dal ricoprire in futuro cariche federali. La pena è dunque esclusivamente politica e istituzionale: l’impeachment non comporta sanzioni detentive né pecuniarie, le quali restano eventualmente affidate alla giurisdizione penale ordinaria.